【重磅】银行保险机构风险处置新规出台，强调自救为本
近日，中国银保监会制定了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（以下简称《办法》），自公布之日起施行。《办法》立足于指导银行保险机构未雨绸缪、防患于未然，从制度上预先筹划重大风险情况下的应对措施，有利于压实金融机构主体责任和股东责任，强化金融机构审慎经营意识，持续提升防范化解风险能力。
《办法》借鉴了国际金融监管良好实践标准，充分考虑我国国情，有助于补齐制度短板，进一步健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，维护金融安全和稳定，切实保障金融消费者合法权益。
《办法》共五章30条，包括总则、恢复计划、处置计划、监督管理和附则。同时，《办法》附件分别就商业银行、保险公司提供了恢复计划和处置计划建议示例。
中国银保监会有关部门负责人就发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》答记者问
为防范化解重大风险，实现有序恢复和处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定，近日，中国银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（以下简称《办法》）。有关部门负责人就相关问题回答了记者提问。
一、《办法》制定的背景是什么？
2008年国际金融危机之后，金融稳定理事会和主要经济体均将恢复和处置计划作为完善处置框架、防范和控制金融机构经营失败的负外部性和道德风险、实现有序处置的重要措施。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中将清晰的危机管理、恢复和处置框架作为有效银行监管的前提条件；金融稳定理事会在《金融机构有效处置核心要素》中明确规定了恢复和处置计划的原则和具体要素。美国、欧盟、英国、澳大利亚、瑞士、新加坡和香港等主要经济体均制定了恢复和处置计划的监管指引。
2011年以来，金融监管部门指导中国银行、工商银行、农业银行、建设银行和平安集团制定和更新恢复和处置计划，并先后对信托公司、民营银行提出了全面制定恢复和处置计划的监管要求。为了充分借鉴国际监管良好实践，及时总结防范和化解金融风险攻坚战的有益经验，银保监会制定了《办法》。《办法》于2021年2月26日-5月25日向社会公开征求意见，根据反馈意见进一步完善以后于近日正式印发。
二、制定《办法》的主要目的是什么？
一方面，是为了补齐监管制度短板，提高监管统一性和一致性。目前，监管部门在指导金融机构制定恢复和处置计划方面已经有了初步实践，积累了一些实践经验。但是，也要看到现有关于恢复和处置计划的监管规定相对分散，内容比较原则，在实际操作方面需要细化和统一标准，强化指导和审核要求。同时，还需要扩展适用机构范围，落实“分层监管”的理念，进一步规范化和制度化。
另一方面，是为了强化金融机构审慎经营的理念，提升防范化解金融风险能力。制定恢复和处置计划，有利于强化金融机构危机意识和危机应对能力，落实机构的主体责任和股东责任，将审慎经营理念贯穿业务全流程，真正实现“防患于未然”。通过恢复和处置计划提前规划重大风险情况下的应对和处置措施，提早预判和处理可能面临的障碍，也有利于压实金融监管部门的监管责任和地方政府属地责任，实现快速有序处置，维护金融稳定。
三、《办法》体现了哪些恢复和处置的基本原则？
《办法》明确了依法有序、自救为本、审慎有效、分工合作等四项原则，强调有序恢复和处置，保障社会公众利益，维护金融稳定。首先，《办法》严格贯彻“职权法定”原则，依照《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》等法律要求，明确规定恢复和处置计划应按照法定权限及程序制定与实施。《办法》规定，可处置性评估应对处置机制和处置工具是否合法可行等进行重点评估。《办法》强调，启动实施处置计划的，应按照法定权限与风险处置职责，并依法采取排除处置障碍等监管措施，切实维护各方合法权益和社会公共利益。
其次，《办法》强调“自救为本”原则。“自救为本”、严格限制公共救助是国际金融监管的普遍性要求。《办法》强调，恢复和处置计划应坚持使用机构自有资产、股东救助等市场化渠道筹集资金开展自救，从而有利于强化银行保险机构风险防范化解上的主体责任和股东责任，有效防范道德风险。
再次，《办法》凸显了恢复和处置计划的审慎有效原则。《办法》坚持问题导向，注重实用性和可操作性。从处置工作实际需要、节约合规成本、优化资源配置等方面出发，对恢复和处置计划内容要素作了必要精简，通过提供商业银行和保险公司两套示例的方式，更好地指导机构高质量地制定审慎有效、精简管用的恢复和处置计划。
最后，《办法》贯彻了分工合作原则，将压实各方责任、形成协同合力贯穿始终。一方面，强化横向协同分工，规定应当依法与有关部门共享恢复和处置计划。强调要落实风险处置中的各方责任，要协调有关部门依照各自职责提供支持。另一方面，强化纵向协同分工和境内外监管协同。
四、《办法》包括哪些主要内容？
《办法》共五章三十条，包括总则、恢复计划、处置计划、监督管理和附则。《办法》明确了恢复和处置计划的概念，强调其是机构与监管部门在危机情景中的行动指引。《办法》规定适用范围，明确了金融机构内部的治理架构和监管部门之间的协同工作机制。《办法》规定了恢复计划、处置计划的主要内容以及实施流程。《办法》还规定了监管部门开展可处置性评估、提高可处置性等监督管理方面的内容。
五、《办法》的适用范围是什么？监管部门如何指导中小金融机构实施《办法》？
在适用范围上，“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢复和处置计划所应考虑应对的“痛点”。根据《办法》第四条第（一）（二）项的规定，调整后表内外资产达到3000亿元人民币及以上的存款类金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司；表内总资产达到2000亿元人民币及以上的保险（控股）集团和保险公司均应当制定恢复和处置计划。上述数据均为集团并表数据，并表范围按照银保监会监管并表范围确定。
同时，《办法》第四条第（三）项规定，监管部门可以基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素，指定需要制定恢复和处置计划的机构。对于中小金融机构，监管部门在适用上更加注重灵活性、针对性和匹配性，特别是注重机构的经营实际与监管资源情况。监管部门将分步、分批、分期明确应制定恢复和处置计划的中小机构，酌情给予一定的宽限期。中小机构还可以适当简化恢复和处置计划的具体要素，适当延长更新频率。《办法》发布后，监管部门将及时开展政策辅导和专题培训，指导中小金融机构实施《办法》。
六、《办法》公开征求意见情况和采纳情况怎么样？
《办法》公开征求意见期间，业界和舆论对《办法》评价普遍积极正面，认为《办法》将“生前遗嘱”正式制度化，有利于落实“自救为本”，前移风险关口。公开征求意见期间，收到了一些技术性反馈意见。关于外国银行分行适用、并表口径、更新频率等问题，已经在《办法》或者通过《答记者问》予以明确。关于完善分类施策机制、简化报送模板等问题，已在中小机构参照执行中予以考虑。关于出台具体业务和政策指引、执行过程中的解释口径等问题，有的将在《办法》发布后通过培训辅导予以澄清，有的将在下一步立法工作中予以完善。
七、《办法》如何体现对金融消费者权益的保护？
目前，我国已经建立了对金融消费者实行系统性保护的金融公共安全网。存款保险制度自2015年施行以来，有力地促进了银行机构稳健经营，给予了存款人更及时、全面的保护。2008年建立的保险保障基金制度更加细化、全面地保障了保单持有人合法权益。近年来，对高风险银行保险机构的处置实践中，个人居民储蓄存款以及投保保单都得到了充分全面的保障。
《办法》强调“分工合作”，明确与人民银行、存款保险机构等共享恢复和处置计划，协调各方面对恢复和处置计划的制定和实施提供支持和保障。《办法》强调“自救为本”，明晰风险应对的主体责任和股东责任，有利于将风险意识全面融入公司治理体系，防止过度承担风险的“冒险行为”，防范过度依赖公共救助的“道德风险”，有利于促进金融机构审慎稳健经营，持续提升风险管理水平。“凡事预则立，不预则废”，《办法》通过要求各方预先规划恢复和处置措施、预留恢复和处置资源、预估恢复和处置的外部影响，使得恢复和处置更加有序、审慎和有效，将有利于保护金融消费者的权益和社会公共利益，维护金融安全和稳定。
银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法
银保监发〔2021〕16号
第一章 总则
第一条 为建立银行保险机构恢复和处置计划机制，防范化解重大风险，保障关键业务和服务不中断，实现有序恢复与处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国公司法》等相关法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称恢复计划是指银行保险机构预先制定，并经银保监会及其派出机构认可的应对方案，在重大风险情形发生时，该方案主要通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺，恢复持续经营能力。
本办法所称处置计划是指银行保险机构预先建议，并经银保监会及其派出机构审定的应对方案，在恢复计划无法有效化解银行保险机构重大风险，或者可能出现引发区域性与系统性风险情形时，通过实施该方案实现有序处置，维护金融稳定。
恢复和处置计划是银行保险机构与银保监会及其派出机构在危机情景中的行动指引，但不排除在危机情景下实施其他恢复和处置措施。
第三条 银行保险机构建立恢复和处置计划机制应遵循以下基本原则：
（一）依法有序原则。恢复和处置计划应按照法定权限及程序制定与实施，充分维护各方合法权益和社会公共利益，实现有序恢复与处置，维护金融稳定。
（二）自救为本原则。恢复和处置计划应坚持使用银行保险机构自有资产、股东救助等市场化渠道筹集资金开展自救，自救资源应符合合格性和充足性要求。仅在自救无效且可能引发区域性与系统性风险、危及金融稳定时，方可由有关部门以成本最小化方式依法处置。
（三）审慎有效原则。恢复和处置计划应充分考虑所在行业特征与不同压力情景，并符合银行保险机构实际和本地金融市场特点，流程清晰，内容具体，具备可靠性和可操作性。
（四）分工合作原则。恢复和处置计划的制定与实施应有明确的职责分工，银行保险机构及其股东应严格落实主体及股东责任，各有关部门应加强统筹协调，严格落实法定职责，形成合力。
第四条 符合以下条件的银行保险机构，应按本办法要求制定恢复和处置计划：
（一）按照并表口径上一年末（境内外）调整后表内外资产（杠杆率分母）达到3000亿元人民币（含等值外币）及以上的商业银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司；
（二）按照并表口径上一年末（境内外）表内总资产达到2000亿元人民币（含等值外币）及以上的保险集团（控股）公司和保险公司；
（三）虽不符合上述条件，但基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素，经银保监会及其派出机构指定应制定恢复和处置计划的其他银行保险机构。
银行保险机构与其控股集团均符合上述条件的，一般应在其控股集团统筹下分别制定恢复和处置计划。但是，保险集团（控股）公司及其附属保险公司均符合上述条件的，原则上由保险集团（控股）公司统一制定恢复和处置计划。
第五条 恢复和处置计划应考虑银行保险机构经营的特定环境，全面体现机构的性质、规模以及业务的复杂性、关联性和可替代性等，通过梳理本机构风险领域和薄弱环节，有效提高透明度，降低复杂性，提升自救能力，防范系统性风险。
恢复和处置计划应分别考虑单个银行保险机构或其控股集团和整个金融体系的压力情景，并考虑危机情形中风险跨市场、跨行业、跨境传递的潜在影响。如有需要，银行保险机构应调整压力测试情景假设或增加额外压力情景。
第六条 银行保险机构应建立与恢复和处置计划相适应的信息管理系统，确保能够及时收集、报送恢复和处置计划制定、认可、演练以及可处置性评估等所需的相关信息。
第七条 银行保险机构应当构建与本机构相适应的恢复和处置计划治理架构，明确制定、审批与更新流程。
银行保险机构制定或更新的恢复计划和处置计划建议应由董事会审批，银保监会另有规定的除外。董事会对恢复计划和处置计划建议的制定及更新承担最终责任，高级管理层承担管理责任，股东按照法律法规或公司章程规定承担股东责任。
银行保险机构应当指定专门委员会或具体部门负责恢复和处置计划管理工作，并建立内部考核和问责机制。
第八条 银保监会及其派出机构应对银行保险机构恢复和处置计划的制定及实施承担监管责任。
银保监会及其派出机构应当依法与人民银行、存款保险基金管理机构、证券监督管理部门、财政部门以及地方政府等共享银行保险机构的恢复和处置计划。
银保监会及其派出机构应协调各有关部门按照法定职责对银行保险机构恢复和处置计划的制定及实施提供支持。
第二章 恢复计划
第九条 恢复计划的目标是，使得银行保险机构能够在重大风险情形下通过采取相关措施恢复正常经营。
第十条 恢复计划主要内容应包括但不限于：经营情况、组织架构等基本概况，实施恢复计划的治理架构，关键功能、核心业务、重要实体识别，压力测试，触发机制，恢复措施，沟通策略，恢复计划执行障碍和改进建议等。
恢复计划具体要素可根据机构类型与自身特点，参考本办法附件1《恢复计划示例（商业银行版》、附件2《恢复计划示例（保险公司版）》作适当调整。
第十一条 首次制定恢复计划的银行保险机构应于下一年度8月底前，将恢复计划根据监管职责分工报送银保监会及其派出机构。
恢复计划未获认可的，银保监会及其派出机构应自收到恢复计划之日起2个月内提出书面意见。银行保险机构应按照要求在银保监会及其派出机构规定的时限内完成修改并重新报送。
第十二条 银行保险机构上一年度恢复计划已经获得银保监会及其派出机构认可的，应于每年8月底前完成年度更新，并根据监管职责分工报送银保监会及其派出机构。
恢复计划的更新未获认可的，银保监会及其派出机构应自收到恢复计划之日起2个月内提出书面意见。在银保监会及其派出机构规定的时限内，银行保险机构应按照要求完成修改并重新报送。
在管理架构、经营模式、外部环境等发生重大变化，或者银保监会及其派出机构认为有必要时，银行保险机构应及时更新恢复计划并按照前述要求报送，以使恢复计划与银行保险机构经营风险情况相适应。
银行保险机构应在银保监会及其派出机构的指导下，加强对恢复计划的实施演练，以提升恢复计划的可执行性与有效性。
第十三条 银行保险机构发生重大风险，符合恢复计划启动标准的，经董事会或董事会授权的有权人批准，可启动实施恢复计划，并按照相关规定自批准启动实施的24小时内向银保监会及其派出机构报告。
银保监会及其派出机构认为有必要的，可依职权要求银行保险机构启动实施恢复计划，银行保险机构应予以执行。
第三章 处置计划
第十四条 处置计划的目标是，通过预先制定的处置方案，使得银行保险机构在无法持续经营或执行恢复计划后仍无法化解重大风险时，能够得到快速有序处置，并在处置过程中维持关键业务和服务不中断，以维护金融稳定。
第十五条 处置计划建议的主要内容应包括但不限于：经营情况、组织架构等基本概况，实施处置计划的治理架构，关键功能、核心业务、重要实体识别，处置资金来源及资金安排，处置计划实施所需的信息和数据，处置计划的实施方案、沟通策略，处置对本地和宏观经济金融的影响，处置实施障碍和改进建议等。
处置计划建议具体要素可根据机构类型与自身特点，参考本办法附件3《处置计划建议示例（商业银行版）》、附件4《处置计划建议示例（保险公司版）》作适当调整。
第十六条 首次制定处置计划建议的银行保险机构应于下一年度8月底前，将处置计划建议根据监管职责分工提交银保监会及其派出机构。
处置计划建议未获认可的，银保监会及其派出机构应自收到处置计划建议之日起2个月内提出书面意见。银行保险机构应按照相关要求在银保监会及其派出机构规定的时限内完成修改并重新报送。
银保监会及其派出机构应根据处置计划建议，按照处置的法定权限和分工，综合考虑处置资源配置等因素，商各有关部门，形成银行保险机构的处置计划。
第十七条 银行保险机构上一期处置计划建议已经获得银保监会及其派出机构认可的，应每两年更新一次，并于该年度8月底前根据监管职责分工报送银保监会及其派出机构。
处置计划建议的更新未获认可的，银保监会及其派出机构应自收到处置计划建议之日起2个月内提出书面意见。在银保监会及其派出机构规定的时限内，银行保险机构应按照要求完成修改并重新报送。
在管理架构、经营模式、外部环境等发生重大变化，或者银保监会及其派出机构认为有必要时，银行保险机构应及时更新处置计划建议并按照前述要求报送。
银保监会及其派出机构应至少每两年更新一次处置计划，充分考虑银行保险机构以及整个金融体系面临的经济环境、法律环境等变化因素，提升处置计划的可行性与有效性。
第十八条 银行保险机构恢复计划的实施无法有效化解重大风险或者可能引发区域性与系统性风险，需启动实施处置计划的，应按照法定权限与风险处置职责，由银保监会及其派出机构会同有关部门应对处置。
处置过程中应当明晰处置责任，既要守住底线，防范区域性与系统性风险，又要依法合规，防范道德风险，实现有效与有序处置。
第四章 监督管理
第十九条 银保监会及其派出机构应会同有关部门定期开展可处置性评估。
可处置性评估是指对银行保险机构的组织架构、经营模式等是否适应实施处置计划所开展的持续性评价活动。
第二十条 可处置性评估应关注处置计划实施的可行性与可靠性，以及银行保险机构提高可处置性需改进的方面。
可处置性评估包括但不限于以下内容：处置机制和处置工具是否合法可行、处置资金来源及资金安排是否明确、银行保险机构的关键功能识别方法是否合理、关键功能在处置中能否持续运行、组织架构及管理信息系统能否支持处置、处置的协调合作和信息共享安排是否可行、处置措施是否与实际情景较好匹配、某阶段采取的处置措施是否影响其他处置措施生效、处置对本地和宏观经济金融的影响等。
银保监会及其派出机构可以根据可处置性评估情况，调整处置计划更新频率，实行差异化管理。
第二十一条 银行保险机构发生兼并、收购、重组等重大变化的，银保监会及其派出机构应及时评估其可处置性的变化情况。
第二十二条 为提高银行保险机构的可处置性，在必要时，银保监会及其派出机构可依法采取监管措施，要求银行保险机构改变经营方式、调整组织架构等，以排除处置实施的障碍，降低处置难度和成本费用，提升处置有效性。
第二十三条 银保监会及其派出机构应按照监管职责分工，加强对银行保险机构的指导和监督，通过制定和更新恢复和处置计划，强化银行保险机构及其股东自救为本的理念，持续提升机构风险管理水平与防范化解风险能力。
第二十四条 银行保险机构未按照本办法要求制定和更新恢复和处置计划的，银保监会及其派出机构应依法责令限期予以改正，逾期不改正的，或者其行为严重危及机构稳健运行、损害金融消费者合法权益的，可依法采取相应监管措施或实施行政处罚。
第二十五条 对于银行保险机构可能引发区域性与系统性风险的，可成立各相关部门和地方政府参加的危机管理小组，共同研究决定处置事宜。
第二十六条 因实施恢复和处置计划以应对重大风险、维护金融稳定的需要，银保监会可以依法豁免银行保险机构适用部分监管规定。
第五章 附则
第二十七条 本办法所称银行保险机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司和保险公司。
保险公司，是指在中华人民共和国境内设立的人身保险公司、财产保险公司、再保险公司等从事商业保险经营活动的公司。
第二十八条 对于全球系统重要性金融机构、国内系统重要性金融机构等，关于恢复和处置计划的监管要求另有规定的，从其规定。
在中华人民共和国境内设立的信托公司、财务公司、汽车金融公司、消费金融公司、金融资产投资公司、银行理财子公司、保险资产管理公司等由银保监会及其派出机构监管的其他金融机构参照适用本办法的规定。
第二十九条 银行保险机构设有境外分支机构的，境外分支机构应根据东道国或地区监管部门要求，在符合母公司处置策略的前提下，制定与实施恢复和处置计划。母公司恢复和处置计划的制定与实施应当在银保监会及其派出机构或危机管理小组的指导下，通过建立监管联席会议等方式做好与东道国或地区监管部门的协调，以使恢复和处置计划在境内外得以合法有效实施。
在华外资银行、外资保险公司应在符合境内法律法规和监管要求的前提下，根据母公司或集团的恢复和处置计划制定本地恢复计划和处置计划建议，并在银保监会及其派出机构或危机管理小组等跨境监管合作机制指导下，做好与母公司或集团的协同工作，以使恢复和处置计划在境内外得以合法有效实施。
第三十条 本办法自发布之日起施行。以前发布的相关办法中与本办法不一致的，按照本办法规定执行。
附件信息:
附件1：恢复计划示例（商业银行版）.docx
附件2：恢复计划示例（保险公司版）.docx
附件3：处置计划建议示例（商业银行版）.docx
附件4：处置计划建议示例（保险公司版）.docx