【建纬观点】《自然资源部关于做好不动产抵押权登记工作的通知》简评
建纬律师事务所不动产金融部律师，主要执业领域包括：建设工程与基础设施、房地产、土地、自然资源、知识产权等领域的诉讼、非诉讼法律业务。
4月6日，自然资源部在其网站公布《自然资源部关于做好不动产抵押权登记工作的通知》（以下简称“《通知》”），根据《民法典》关于抵押制度的新规定，对不动产抵押权登记表格进行了部分修改，笔者结合《民法典》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》（以下简称“担保制度解释”），对本次不动产抵押权登记具体操作的修改及其影响进行简要评述。
《通知》的核心在于前三条，分别重申了公益设施不得抵押登记、落实了担保制度解释对抵押担保范围的约定、配合了《民法典》关于抵押财产可依法转让的规定。
《民法典》第399条第3项规定“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施”不得抵押。该条规定结合《民法典》第683条之规定，一锤定音地解决了《民法典》之前关于公益目的的非营利法人是否可以进行担保的争议。担保制度解释第6条进一步明确，以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保的，人民法院应当认定合同无效，这实际上是“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”的同义重申。但对于公益目的的非营利法人名下的财产的抵押，担保制度解释明确了两种例外情形，一是为担保买卖合同或融资租赁合同中出卖人、出租人的价款优先权而在公益设施上保留所有权的担保系合法有效的担保，二是公益目的的非营利法人名下的非公益设施可设立担保物权。
上述两种例外情形需要注意的是，对于第一种例外情形，可能出现所有权保留担保和抵押担保的冲突。就该等冲突，根据担保制度解释第57条第2款，所有权保留人（担保权利人）若希望其价款优先权能优先于担保物上设立的担保物权，必须符合两个条件，一是所有权保留是为了担保价款债权或者租金的实现，而非为了其他的与买卖合同或融资租赁合同本身无关的目的，二是必须在动产交付后十日内办理登记。否则，对价款的权利将无法优先于为他人设立的担保物权。
对于第二种例外情形，可能在认定“公益设施”方面出现争议。笔者担心的是，抵押权登记机构可能在遇到学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等机构名下的设施进行抵押时，不当理解《民法典》和《通知》的规定，不对抵押设施的性质进行区分或者扩大“公益设施”的内涵，从而使本应得到抵押登记的设施无法办理登记。对于公益设施能否进行抵押的问题，有不少学者认为应允许公益设施进行抵押，只是在实现抵押权时，要求受让人不能改变公益设施的用途即可。但法律最终未采纳该等观点，仍然对公益目的的非营利法人名下的财产进行了公益设施和非公益设施的区分。对金融机构等债权人来说，在向公益目的的非营利法人出借款项时，需要特别注意担保物的性质问题，并在需要的时候，争取与抵押登记机构充分沟通以说明抵押物的非公益性，同时在融资合同中明确，在无法顺利办理抵押时，债务人应及时补充提供其他担保形式。
担保制度解释第47条规定，不动产登记簿就抵押财产、被担保的债权范围等所作的记载与抵押合同约定不一致的，人民法院应当根据登记簿的记载确定抵押财产、被担保的债权范围等事项。同样，担保制度解释第15条第2款规定，登记的最高债权额与当事人约定的最高债权额不一致的，人民法院应当依据登记的最高债权额确定债权人优先受偿的范围。这体现的是《民法典》与担保制度解释严格按照公示内容认定物权的思路。
在《通知》之前，各地不动产抵押登记是否显示担保范围并不一致。为解决当事人合同约定的担保范围与抵押登记机关登记的担保范围（担保数额）之间的矛盾，最高法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》【法〔2019〕254号】第58条曾提出解决意见：【担保债权的范围】以登记作为公示方式的不动产担保物权的担保范围，一般应当以登记的范围为准。但是，我国目前不动产担保物权登记，不同地区的系统设置及登记规则并不一致，人民法院在审理案件时应当充分注意制度设计上的差别，作出符合实际的判断：一是多数省区市的登记系统未设置“担保范围”栏目，仅有“被担保主债权数额（最高债权数额）”的表述，且只能填写固定数字。而当事人在合同中又往往约定担保物权的担保范围包括主债权及其利息、违约金等附属债权，致使合同约定的担保范围与登记不一致。显然，这种不一致是由于该地区登记系统设置及登记规则造成的该地区的普遍现象。人民法院以合同约定认定担保物权的担保范围，是符合实际的妥当选择。二是一些省区市不动产登记系统设置与登记规则比较规范，担保物权登记范围与合同约定一致在该地区是常态或者普遍现象，人民法院在审理案件时，应当以登记的担保范围为准。
实践中，很多地区的不动产登记机构在不动产抵押登记范式表格中，只有“债权数额”一栏，且必须填写具体的金额数字。这导致当事人只能将主债权数额予以填写，而双方当事人均同意纳入担保范围的利息、违约金、损害赔偿金等未确定数额无法予以登记。而本次《通知》则明确了各地需按照新的要求，在“抵押权登记信息”页、“预告登记信息”页均增加“担保范围”栏目。当事人对一般抵押或者最高额抵押的主债权及其利息、违约金、损害赔偿金和实现抵押权费用等抵押担保范围有明确约定的,不动产登记机构应当根据申请在不动产登记簿“担保范围”栏记载；没有提出申请的，填写“/”。
实际上，在《通知》之前，上海市规划和自然资源局已经于2021年3月1日出台了新的《上海市不动产登记技术规定》，该规定已经按照《民法典》的新要求对不动产登记中心的抵押登记表格进行了更新，增加了“抵押担保范围”一栏，明确按照当事人的约定记载抵押担保范围。当事人对主债权及其利息、违约金、损害赔偿金、保管抵押财产和实现担保物权费用等抵押担保范围有明确约定的，登记机构应当按照当事人的申请记载在不动产登记簿中。
此次《通知》出台之后，抵押权人在进行不动产抵押登记时，如有意将利息、违约金、损害赔偿金等纳入抵押担保范围，需要在“抵押担保范围”一栏明确予以记载，切勿“大意失荆州”。
《民法典》未采用之前抵押财产转让必须经抵押权人同意的规定，明确了抵押财产可自由转让为原则，除非当事人另有约定。《通知》明确，当事人申请办理不动产抵押权首次登记或抵押预告登记的，不动产登记机构应当根据申请在不动产登记簿“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”栏记载转让抵押不动产的约定情况，并分别填写“是”或“否”。同时，《通知》实行新老划断，《民法典》施行前已经办理抵押登记的不动产，仍然适用《民法典》施行前《物权法》的规定，抵押期间不动产的转让需抵押权人同意。
新的《上海市不动产登记技术规定》同样已经回应，上海的抵押登记表格已经增加了“关于不动产转让的约定”一栏，抵押权人需要特别注意。新的《上海市不动产登记技术规定》第4.2.30条规定：2021年1月1日前已办理抵押权登记的不动产，抵押期间申请转移登记的，应当先办理抵押权注销登记，但经抵押权人同意的转移登记除外。2021年1月1日后办理抵押权登记的不动产，抵押期间申请转移登记的，不动产登记簿上记载有“禁止或者限制转让抵押财产的约定”的，应当由受让人、抵押人和抵押权人共同申请转移登记。登记事务机构可以合并办理抵押权变更登记、转移登记和不动产转移登记。不动产登记簿上没有记载约定的，由受让人、抵押人共同申请转移登记。登记事务机构可以合并办理不动产转移登记和抵押权变更登记。
根据担保制度解释第43条，无论是否将禁止或限制转让的约定予以登记，转让合同均为有效，但登记公示的，抵押权人可以主张不发生物权效力。对于抵押权人来说，需要确保将禁止或限制转让的约定予以登记；对于抵押物的买受人来说，在购买之前需要调取抵押物登记信息，查看各方是否有禁止或限制转让的约定。
结语
《通知》的出台落实了《民法典》和担保制度解释的相关规定，也使得不动产抵押法律行为更有预期，落实了《民法典》“建立统一的公示对抗效力规则，并明确登记是担保权取得对抗第三人效力的主要公示方法”的期待。