设施农用地的概念、使用与管理
2020-12-29
设施农用地是一种特殊的用地，不是一般的农业种植用地，但也不是建设用地；设施农用地一般会破坏地表耕作层，但又直接为农业生产生活服务；设施农用地的形态复杂，相关政策规定也不断变化。因此，有必要对设施农用地的使用与管理进行梳理和明确。
按照相关政策，设施农业属于农业内部结构调整，设施农用地不属于建设用地，不需要办理农转用审批手续、不需落实占补平衡，但应当依法办理设施农用地备案手续。
考虑到设施农用地直接用于或者服务于农业生产和农村生活，其性质属于农用地，不作为新增建设用地管理，同时，设施农用地使用中需要办理的是“备案手续”而非“审批手续”，因此在变更调查和日常与卫片执法检查中，对于“农村道路和设施农业项目用地”一般不宜按照建设用地处理，而应当在对项目是否属于设施农业项目、是否符合设施农用地标准和要求、是否办理设施农用地备案手续等进行综合判定的基础上，区分不同情况进行处理。
设施农用地的概念
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。设施农用地属于农用地，在土地用途分类国标中属于一级地类“其他土地”之下，地类编码为1202。
按照最新《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号），农业设施建设用地，是指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。农业设施建设用地为24个用地用海一级分类中的一种，编号为06，包括四个二级分类：0601乡村道路用地（060101村道用地、060102村庄内部道路用地）、0602种植设施建设用地、0603畜禽养殖设施建设用地和0604水产设施建设用地。
——0601乡村道路用地，指村庄道路用地以及对地表耕作层造成破坏的村道用地，其中，060101村道用地，是指在农村范围内，乡道及乡道以上公路以外，用于村间、田间交通运输，服务于农村生活生产的对地表耕作层造成破坏的硬化型道路（含机耕路），不包括村庄内部道路用地和田间道；060102村庄内部道路用地，是指村庄内的道路用地，包括其交叉口用地，不包括穿越村庄的公路；
——0602种植设施建设用地，是指对地表耕作层造成破坏的，工厂化作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地，不包括直接利用地表种植的大棚、地膜等保温、保湿设施用地；
——0603畜禽养殖设施建设用地，是指对地表耕作层造成破坏的，经营性畜禽养殖生产及直接关联的圈舍、废弃物处理、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等；
——0604水产养殖设施建设用地，是指对地表耕作层造成破坏的，工厂化水产养殖生产及直接关联的硬化养殖池、看护房、粪污处理、检验检疫等设施用地。
按照与“三调”地类对接情况，该分类指南中的060101村道用地相当于“三调”中的1006农村道路；060102村庄内部道路用地相当于“三调”中1004城镇村道路用地中的村庄内部道路用地；0602种植设施建设用地、0603畜禽养殖设施建设用地、0604水产养殖设施建设用地相当于“三调”中的设施农用地。
设施农用地管理的政策演变
与现行依据
设施农用地的概念和管理要求，伴随着设施农业和现代农业的发展而逐步完善：
1、2007年9月21日，国土资源部、农业部印发《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007] 220号），对规模化养殖用地政策进行了明确。
2、2009年3月6日，国土资源部印发《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号），首次明确完善农村道路、农田水利用地和畜牧水产、温室大棚等设施农用地管理，支持设施农业发展。
3、2010年9月30日，国土资源部、农业部联合印发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），专门对设施农用地概念、政策和管理进行规范。文件明确：生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理。要合理控制设施农业附属设施用地规模，不得超过规定的比例和面积。
4、2014年9月29日，国土资源部、农业部印发《关于进一步支持设农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），完善了设施农业用地政策，政策有效期五年。
5、2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规【2017】8号），明确和规范了利用农用地复合建设的光伏发电站项目（农光一体、渔光一体等农业和发电复合项目）用地政策，其中，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理,其他农光互补、渔光互补部分用地按原用途管理，已经办理设施农用地备案的，按设施农用地管理。
6.2017年12月7日，国土资源部国家发改委联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知（国土资规[2017]12号）》，扩展了设施农用地的类型和范围，完善了设施农用地监管。
7.2019年9月4日，自然资源部办公厅发出明传电报《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，出台了生猪养殖用地政策，保障生猪养殖用地需求。文件生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续；取消附属设施用地规模15亩上限规定；进一步简化用地手续。
8.2019年12月17日，自然资源部、农业农村部联合印发《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），更新了设施农用地管理政策。
现行有效的设施农用地的概念、使用和管理政策依据，就是上文中的5、6、7、8，前4个文件已失效。
设施农用地的分类、标准和要求
根据上述四个政策文件及《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号），设施农用地分类与要求如下：
一是设施农用地范围，包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，也就是说包括种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地、水产设施建设用地等，其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。
二是各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定，养猪项目的附属设施用地可以突破15亩。
三是种植养殖项目的看护房继续执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，即南方地区控制在“单层、15平方米以内”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，其中严寒地区控制在“单层、30平方米以内”（占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”）。
具体标准应当按照项目用地所在地省市区的规定执行，比如吉林省的规定是：“占地面积2亩以下的农业温室、大棚，看护房标准为单层、面积30平方米以内；占地面积超过2亩的农业温室、大棚，看护房标准为单层、面积40平方米以内；君子兰看护用房标准为单层、面积60平方米。多个农业温室、大棚共用一个看护房，控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩。”首次明确了多个农业温室、大棚共用一个看护房的标准，可以避免每个大棚附设看护房既费地又难以配套满足看护人基本生活需求的弊端，既符合实际也利于集约节约用地。
四是养殖设施允许建设多层建筑，比如两层及以上的养猪楼等。
五是设施农业属于农业内部结构调整，不属于建设用地，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。
六是符合标准的利用农用地复合建设光伏发电项目（农光互补、渔光一互补农业和发电复合项目）用地，其中变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理,需要依法办理农用地转用和建设用地手续，其余农光互补、渔光互补部分用地按原用途管理，已经办理设施农用地备案的，按设施农用地管理。
七是设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。
八是符合上述标准和要求的设施农用地，不属于建设用地，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理，但生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。
设施农用地手续办理和使用
一是确定用地范围和方案。设施农用经营者应当拟定农业设施建设方案，明确设施农用地范围。使用集体土地的，应当与集体土地所有者签订用地协议；涉及已经承包经营土地的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，取得相应农地的经营权；使用自己有承包经营权或经营权土地的，按承包经营合同或经营权合同约定执行。
二是备案。由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，备案后即可依法进行设施农业建设和使用，不得擅自利用设施农用地进行非农业建设。
涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。
三是乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。
四是经营期满，按照要求复垦后归还土地。
需要注意的是，严禁随意扩大设施农用地范围，设施农业项目建设中涉及的以下用地应当按建设用地进行管理，依法办理农用地转用和建设用地审批手续：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
设施农用地利用是否属于违法用地
的认定与处理口径
从事设施农业建设需要使用土地的经营者，应当按照设施农用地的用地标准、用地政策，主动办理相应的设施农用地备案手续。
考虑到设施农用地直接用于或者服务于农业生产和农村生活，其性质属于农用地，不作为新增建设用地管理，同时，设施农用地使用中需要办理的是“备案手续”而非“审批手续”，因此在日常执法和卫片执法检查中，对于“农村道路和设施农业项目用地”不宜按照一般建设用地处理，而应当在对项目是否属于设施农业项目、是否符合设施农用地标准和要求、是否办理设施农用地使用手续等进行综合判定的基础上，区分不同情况进行处理：
——已经依法办理设施农用地备案手续的，原则上认定为合法设施农用地，不属于新增建设用地。
——符合标准的“农光互补”、“渔光互补”项目用地，比如高架棚下为农业种植、养殖或水产养殖，棚顶为光伏版、光伏膜等光伏发电的复合用途，未改变农业用地性质还提高了土地利用效率，除变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理外，其他用地属于设施农业用地，不属于建设用地，已经依法办理设施农用地备案手续的，应当认定为合法设施农用地。
近期听说一个案例，某农业菌菇大棚，棚高超过2米，棚下香菇等菌菇培育架子未破坏耕作层，大棚建设前办理了严格的设施农业用地手续，菌菇分拣处理等车间还办理了建设用地手续；因菌菇培育需要必要的遮光处理，投资方经考察选择了光伏板作为棚顶遮光材料，并办理了光伏发电的相应手续。棚下农业棚顶发电，明显属于典型的农光互补项目，农光互补复合利用提高了土地利用率，被有关部门认定为设施农业示范项目。但遗憾的是，地方执法部门在卫片执法中因棚顶的光伏板而简单地把该项目认定为违法占地，要求必须拆除大棚顶的光伏板，并且坚决拆除了大棚顶等。
执法者认定该设施大棚项目依法办理了设施农业用地手续，大棚是合法的，但大棚顶遮光用的光伏板具有发电功能，应当办理建设用地手续而未办理，因此认定该项目用地为违法用地，予以拆除。
执法者认为棚顶遮光板用其他板就是合法的，用光伏板就是违法的。想不明白这样认定的依据和逻辑是什么，是不是把棚顶的光伏板发电功能取消也就合法了呢？难道土地管理和执法的目的是这个？说好的集约利用复合利用呢？据说执法者告诉当事人他的项目办理了有关手续，当事人没错误，拆了也没关系，政府会赔偿的，这执法理念也够费解的了。
管理和执法应当不忘初心，记得根本目的是什么，是为了合理和集约利用提高土地利用效率保障社会经济发展，而不是为了一律拆除和处理人，严格执法并不意味着一拆了之和一味严厉，而是严格依照法律执法，该拆的拆该保的保，法理大于法条，上面这个案例应该是忘了这些吧！
——对确实属于农村道路和设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，应当责令当事人限期完善设施农用地备案手续；拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处;
——已经办理设施农用地使用手续的，但其中附属设施用地、配套设施用地超过规定比例和面积的，超过部分属于违法建设用地，应当责令其限期改正，拒不改正的应当依照《土地管理法》有关规定依法查处;
——已经已经办理设施农用地使用手续的，但设施农业项目建设中涉及的经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等非农业建设用地，未依法办理建设用地审批手续的，该部分用地属于违法建设用地，应当依照《土地管理法》有关规定依法查处;
——以设施农业项目建设为名擅自改变用途从事非农业建设的，属于违法建设用地，应当依照《土地管理法》有关规定严肃查处;